Corte Costituzionale, sentenza 07/10/2016 n° 215. Con la pronuncia in commento, la Corte Costituzionale muta orientamento, accogliendo per la prima volta la questione di costituzionalità inerente alla composizione della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie.
Il giudice delle leggi coglie, inoltre, l’occasione per offrire chiarimenti di portata generale in ordine al concetto di“indipendenza” dei giudici speciali.
Più precisamente, con la sentenza n. 215 del 21 settembre 2016 (in G.U. Il 07.10.2016), la Corte Costituzionale ha dichiarato la parziale illegittimità dell’art. 17 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233(Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell’esercizio delle professioni stesse), a seguito di questione di costituzionalità sollevata dalla Corte di cassazione con le ordinanze nn. 63 e 72 del 15 gennaio 2015, per contrasto con gli artt. 108, comma 2, 111, comma 2, e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6, par. 1, della CEDU.
Nel condividere i dubbi di costituzionalità manifestati dai giudici di legittimità (nel corso di due giudizi principali entrambi inerenti ad esercenti la professione odontoiatrica) la Corte Costituzionale ha ritenuto che l’art. 17 del citato decreto contrasti con la Costituzione, nella parte in cui prevede che della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie facciano parte anche due dirigenti del Ministero della Salute, e, segnatamente, un dirigente amministrativo ed un dirigente di seconda fascia (medico o, a seconda dei casi, veterinario o farmacista).
Norma ed evoluzione
Nella parte che interessa, la norma esaminata stabilisce che “Presso l’Alto Commissariato per l’igiene e la sanità pubblica é costituita, per i professionisti di cui al presente decreto, una Commissione centrale, nominata con decreto del Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro per la grazia e giustizia, presieduta da un consigliere di Stato e costituita da un membro del Consiglio superiore di sanità e da un funzionario dell’Amministrazione civile dell’interno di grado non inferiore al 6°. Fanno parte altresì della Commissione: a) per l’esame degli affari concernenti la professione dei medici chirurghi, un ispettore generale medico ed otto medici chirurghi, di cui cinque effettivi e tre supplenti; b) per l’esame degli affari concernenti la professione dei veterinari, un ispettore generale veterinario e otto veterinari di cui cinque effettivi e tre supplenti; c) per l’esame degli affari concernenti la professione dei farmacisti, un ispettore generale per il servizio farmaceutico e otto farmacisti, di cui cinque effettivi e tre supplenti; d) per l’esame degli affari concernenti la professione delle ostetriche, un ispettore generale medico e otto ostetriche, di cui cinque effettive e tre supplenti; e) per l’esame degli affari concernenti la professione di odontoiatra, un ispettore generale medico e otto odontoiatri di cui cinque effettivi e tre supplenti. I sanitari liberi professionisti indicati nel comma precedente sono designati dai Comitati centrali delle rispettive Federazioni nazionali. Almeno tre dei componenti sopra indicati non debbono avere la qualifica di presidente o di membro dei Comitati centrali delle Federazioni nazionali. I membri della Commissione centrale rimangono in carica quattro anni e possono essere riconfermati.(…)“.
L’effettivo tenore della norma, nell’aspetto oggetto di vaglio, non trova immediato riscontro nel testo dell’art. 17, dalla lettura del quale non è dato cogliere il ruolo ministeriale nella nomina dei componenti. Esso consegue, piuttosto, a sopravvenute modifiche del sistema, ed in particolare alla costituzione del Ministero della sanità prima e all’istituzione del Ministero della salute poi, a seguito delle quali la scelta dei componenti di nomina governativa non avviene più tra i funzionari dell’Amministrazione civile dell’interno bensì tra i dirigenti del Ministero della salute. La Commissione è insediata non più presso l’Alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica bensì all’interno del Ministero della salute ed in particolare nei quadri della direzione generale delle professioni sanitarie e delle risorse umane del Servizio Sanitario Nazionale.
“Indipendenza” del giudice speciale – Il ruolo del legislatore ordinario.
La Commissione centrale è, come riconosciuto dalla Corte costituzionale – e già dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza 7 agosto 1998, n. 7753 – organo di secondo grado di giurisdizione speciale. Svolge funzioni decisorie in materia di contenzioso elettorale, disciplinare ed inerente alla tenuta degli albi professionali (medici, veterinari, farmacisti, ostetriche, odontoiatri), e decide sulle impugnazioni proposte avverso le decisioni assunte in primo grado dai competenti organi professionali.
La natura giurisdizionale dell’organo ha determinato il sorgere del dubbio di costituzionalità, poiché il Ministero, che nomina due dei componenti la Commissione, è – secondo costante orientamento della Corte di Cassazione – litisconsorte necessario nei giudizi avanti alla Commissione stessa.
Premette la Consulta che l’indicazione di principio contenuta nell’art. 101, comma 2, Cost. “I giudici sono soggetti solo alla legge” deve essere indistintamente riferibile a tutti gli organi di giurisdizione e, pertanto, indipendenza ed imparzialità devono connotare l’azione giurisdizionale sia essa esercitata dalla magistratura ordinaria, dagli organi di giurisdizione speciale costituzionalizzati (Consiglio di Stato, Corte dei conti, Tribunali militari), dai giudici speciali pre-costituzionali compatibili con la Costituzione, o dalle sezioni specializzate della giurisdizione ordinaria, composte anche da giudici non togati ex art. 102, comma 2, Cost.
L’indipendenza, finalizzata ad impedire collegamenti istituzionali destinati ad incidere sull’autonomia decisionale del giudice, costituisce strumento imprescindibile per garantirne l’imparzialità.
Tale prerogativa, tuttavia, non può essere caratterizzata da tratti identici nei vari tipi di giurisdizione e, d’altra parte, non si rinviene nella stessa Costituzione una nozione unitaria di indipendenza. Le norme costituzionali che la impongono sono infatti norme“a fattispecie aperta”, che dettano il principio generale, lasciando che sia il legislatore ordinario a specificarne il contenuto effettivo. Ciò con la precisazione che il legislatore ordinario non può ritenersi depositario di un’assoluta discrezionalità nell’individuare i tratti fondanti la garanzia di indipendenza dei giudici speciali. Se così fosse, si affiderebbe detta garanzia al solo strumento della riserva di legge.
Spetta invece all’interprete, alla stessa Corte costituzionale, definire i requisiti minimi che consentono la verifica di costituzionalità delle norme di riferimento quanto alla garanzia di indipendenza dei giudici speciali che le stesse devono mirare ad assicurare.
Come costantemente affermato dal giudice delle leggi, non è dirimente, ai fini della verifica di legittimità, la disciplina relativa a fonti e modalità di nomina dei componenti l’organo, mentre assume rilievo decisivo il grado di autonomia che il legislatore garantisce all’organo giurisdizionale, nel concreto esercizio della funzione, rispetto all’autorità designante. Nel caso di specie, la Corte ha valutato pertanto soprattutto questo secondo aspetto.
La decisione
In accordo col giudice rimettente, la Corte Costituzionale riconosce il ruolo processuale assunto dal Ministero nei procedimenti giurisdizionali dinnanzi alla Commissione centrale.
Essa, infatti, svolge compiti attivi e di non indifferente rilievo sin dalla fase amministrativa che precede la verifica di appello. Il Ministro può adire la Commissione per contestare le decisioni assunte nella fase amministrativa; il sanitario che impugna ha l’obbligo di notificare il ricorso al Ministro; l’organo di vigilanza può impugnare in cassazione le decisioni della commissione stessa.
La posizione processuale del Ministero, riconosciuta e così qualificata dalla Corte, impone dunque un più elevato livello dei presidi, utili a garantire indipendenza ed imparzialità delle funzioni giurisdizionali esercitate dalla Commissione centrale, che il legislatore deve precostituire.
Invero, il solo coinvolgimento processuale non determina di per sé un difetto di indipendenza in capo ai componenti di derivazione ministeriale; non costituisce cioè indice indiscusso della carenza ed imparzialità del decidente. Il giudizio di illegittimità non può vertere, come detto più sopra, sul solo collegamento intercorrente tra potere di designazione, possibile dipendenza organica del componente designato e partecipazione al giudizio dell’amministrazione di riferimento. Esso è indotto, invece, dall’accertamento dell’esistenza di una sovrapposizione inammissibile della funzione decisoria nelle fasi amministrativa e giurisdizionale, destinata a mettere radicalmente in crisi l’indipendenza e l’imparzialità di giudizio del decidente.
Il sistema costituzionale non rifiuta commistioni, rese possibili dalla designazione, di matrice governativa o politica, di soggetti chiamati a comporre organi di giurisdizione speciale aventi competenze che siano destinate ad incidere su interessi di rilievo collettivo sottesi all’azione dell’autorità designante. Ma, al contempo, non può non imporre dei presidi che garantiscano l’indipendenza del giudicante dall’amministrazione di riferimento comunque coinvolta nel relativo giudizio.
In siffatti casi il legislatore ha il dovere di inserire previsioni e strumenti di garanzia dell’indipendenza dell’organo di giurisdizione speciale, e ciò in rapporto alle peculiarità della singola giurisdizione.
Nel caso di specie, il ritenuto difetto di indipendenza ed imparzialità trova poi un significativo indizio nella possibilità di rinnovo dell’incarico, poiché idonea a garantire un collegamento persistente con l’organo competente.
Svolte tali premesse, la Corte afferma la certa assenza di idonee garanzie di indipendenza ed imparzialità in sede di applicazione concreta dell’art. 17, dei cui commi 1 e 2 dichiara l’incostituzionalità, del comma 2, lettera e), relativa alla composizione della Commissione centrale nei giudizi riguardanti gli esercenti la professione odontoiatrica.
In via consequenziale, ai sensi dell’art. 27, legge. n. 87/1953, è dichiarata l’illegittimità anche dei commi 1 e 2, lettere a), b), c), d), nelle parti in cui si fa riferimento alla nomina dei componenti di derivazione ministeriale, anche nei giudizi relativi agli esercenti professioni sanitarie non odontoiatri.
(Altalex, 28 novembre 2016. Nota di Angela Marroccu)
